인천광역시 규칙의 제정과 개정·폐지 의견 제출 등에 관한 조례안

2021. 12. 13.(월)

행정안전위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2021. 11. 3.

나. 제 안 자 : 인천광역시장

다. 회부일자 : 2021. 11. 4.

라. 상정일자 : 제275회(정례회) 제11차 위원회(2021년 12월13일 상정·의결)

❍ 제안설명 : 여중협 기획조정실장

❍ 검토보고 : 박세윤 행정안전수석전문위원

❍ 심사결과 : 원안가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍「지방자치법」 제20조(‘22.1.13. 시행)에서 주민에게 규칙의 제정과 개정․폐지에 관련된 의견 제출권을 부여하고 그 절차를 조례로 정하도록 위임함에 따라 필요한 사항을 규정하려는 것임.

나. 주요골자

❍ 조례 제정의 목적 및 시장의 책무 등을 규정함.(안 제1조부터 제3조까지)

❍ 주민의 규칙 제정과 개정․폐지에 관련된 의견제출 대상, 방법 및 보완요구를 규정함.(안 제4조부터 제6조까지)

❍ 제출된 의견의 검토, 결과통보 및 반영 등을 규정함.(안 제7조 및 제8조)

❍ 차별대우의 금지 및 비밀 준수 의무를 규정함.(안 제9조 및 제10조)

3. 전문위원 검토보고 요지

□ 조례 제정 취지 및 법적 근거

❍ 지방자치단체의 장의 권한에 따라 마련하는 규칙의 상당수는 내부 행정업무에 관련된 사항을 규정하므로 실질적으로 규칙의 제정, 개정 및 폐지에 있어 지방자치단체의 장에게 전속적 권한이 부여되어 있음.

❍ 다만, 규칙이라 하더라도 주민 전체 또는 일부의 권리ㆍ의무에 영향을 미치는 경우는 주민의 적극적인 참여가 필요함에도 현행 제도에서는 입법예고 시 의견을 제출하도록 하여 주민의 제한적인 참여만을 규정하고 있는 상황임.

「행정절차법」제41조(행정상 입법예고)

① 법령등을 제정ㆍ개정 또는 폐지(이하 "입법"이라 한다)하려는 경우에는 해당 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다.

1. 신속한 국민의 권리 보호 또는 예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등으로 입법이 긴급을 요하는 경우

2. 상위 법령등의 단순한 집행을 위한 경우

3. 입법내용이 국민의 권리ㆍ의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우

4. 단순한 표현ㆍ자구를 변경하는 경우 등 입법내용의 성질상 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우

5. 예고함이 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있는 경우

② 삭제

③ 법제처장은 입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우에 입법예고를 하는 것이 적당하다고 판단할 때에는 해당 행정청에 입법예고를 권고하거나 직접 예고할 수 있다.

④ 입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다.

⑤ 입법예고의 기준ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

「행정절차법」 제44조(의견제출 및 처리)

① 누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다.

② 행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다.

③ 행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다.

④ 행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다.

⑤ 제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다.

❍ 이에 따라 주민참여를 더욱 활성화 할 수 있는 제도적 기반 마련 필요성이 제기되어 왔으며, 지난 1월 32년 만에 「지방자치법」이 전면 개정(공포 2021.1.12., 시행 2022.1.13.)되면서 주민에게 규칙의 제정, 개정 및 폐지와 관련된 의견 제출권을 부여하고 30일 이내에 검토 결과를 통보하도록 명시함에 따라 주민참여 권한이 더욱 확대·보장＊됨.

	< ＊관련 규정 : 지방자치법 (`22. 1. 13. 시행) >
제20조(규칙의 제정과 개정ㆍ폐지 의견 제출) ① 주민은 제29조에 따른 규칙(권리ㆍ의무와 직접 관련되는 사항으로 한정한다)의 제정, 개정 또는 폐지와 관련된 의견을 해당 지방자치단체의 장에게 제출할 수 있다. ② 법령이나 조례를 위반하거나 법령이나 조례에서 위임한 범위를 벗어나는 사항은 제1항에 따른 의견 제출 대상에서 제외한다. ③ 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 제출된 의견에 대하여 의견이 제출된 날부터 30일 이내에 검토 결과를 그 의견을 제출한 주민에게 통보하여야 한다. ④ 제1항에 따른 의견 제출, 제3항에 따른 의견의 검토와 결과 통보의 방법 및 절차는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

❍ 이 조례안은 주민에게 규칙의 제정, 개정 및 폐지와 관련된 의견 제출 및 검토 절차 등 상위법에서 조례로 위임한 사항을 규정하기 위해 정부의 표준 조례안을 준용하여 제정하는 사항으로 그 입법취지와 법적 근거는 타당하다고 사료됨.

□ 주요검토 내용

❍ (안 제1조 ~ 제2조) 목적 및 시장의 책무

- 안 제1조는 「지방자치법」 제20조에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하기 위한 조례의 목적을 명시함.

- 안 제2조는 시장은 주민이 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되는 사항인 규칙의 제정, 개정 또는 폐지와 관련된 의견을 제출(이하 “의견제출”이라 한다)한 경우 주민의 권익을 보호할 수 있도록 처리해야 하고, 주민이 쉽고 편리하게 의견제출 할 수 있도록 필요한 조치를 해야 하는 등 시장의 책무를 규정하는 사항임.

❍ (안 제4조 ~ 제6조) 규칙 제정과 개정․폐지에 관련된 의견제출 대상 등

- 안 제4조는 「지방자치법」제20조제2항＊에서 규정하고 있는 의견제출 제외 대상을 조례로 명문화하는 사항이며,

＊ 법령이나 조례를 위반하거나 법령이나 조례에서 위임한 범위를 벗어나는 사항은 제1항에 따른 의견 제출 대상에서 제외한다.

<의견제출 제외 대상>

안 제4조(의견제출 제외 대상) 법 제20조제2항에 따라 다음 각 호의 사항은 의견제출 대상에서 제외한다.

1. 법령이나 조례를 위반하는 사항

2. 법령이나 조례에서 위임한 범위를 벗어나는 사항

- 안 제5조는 규칙 제정과 개정·폐지관련 주민의 의견제출 방법을 구체적으로 명시한 것으로, ‘의견제출’은 전자문서를 포함한 규칙으로 정하는 ‘의견제출서’를 작성하여 제출토록 하였으며, 여러 사람이 공동으로 의견제출을 하는 경우에는 그 검토 결과를 통지받을 3명 이하의 대표자를 선정하도록 규정함.

통상 대표자는 1명 선정하는 것이 일반적이나 3명 이하의 대표자를 선정하도록 하려는 것은 주민 대표자를 확대하여 안 제6조＊에 따른 의견제출서의 보완을 수월하게 처리할 수 있도록 하고 의견제출 검토 결과가 다수의 주민들에게 보다 신속하게 공유될 수 있도록 하는 등 주민 편의를 고려한 취지로 판단됨.

<＊의견제출서의 보완요구 등>

안 제6조(의견제출서의 보완요구 등) ① 시장은 제출받은 의견제출서에 부족한 사항이 있다고 판단되는 경우에는 보완사항 및 보완기간을 표시하여 의견제출을 한 사람(제5조제3항에 따라 공동으로 의견제출한 경우에는 그 대표자를 말하며, 이하 “의견제출인”이라 한다)에게 보완을 요구할 수 있다.

② 시장은 의견제출 사항이 다른 기관의 소관인 경우에는 지체 없이 이를 해당 기관에 이송하고, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 의견제출인에게 알려야 한다.

- 안 제6조는 제출받은 의견제출서에 부족한 사항이 있다고 판단되는 경우 보완을 요구할 수 있도록 하고, 다른 기관의 소관인 경우에는 지체 없이 이를 해당 기관에 이송하도록 규정하는 사항임.

❍ (안 제7조 ~ 제8조) 제출된 의견의 검토, 결과통보 및 반영 등

- 안 제7조는 규칙의 제정, 개정 또는 폐지와 관련된 의견을 검토하기 위하여‘규칙의견검토위원회(이하 “위원회”)’를 두고, 위원회의 기능은 「지방자치법 시행령」 제28조에 따라 설치된 인천광역시 조례․규칙심의회에서 대신하도록 규정하는 사항임.

영 제28조(조례ㆍ규칙심의회) ① 지방자치단체의 장이 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 이를 심의ㆍ의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 조례ㆍ규칙심의회(이하 이 조에서 “심의회”라 한다)를 둔다.

② 심의회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다.  <개정 2019. 3. 12.>

1. 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 조례안

2. 지방의회의 의결을 거친 조례공포안. 다만, 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하여 원안 의결된 조례공포안을 제외한다.

3. 주민의 조례 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구를 받은 경우 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건에 관한 사항

4. 지방자치단체의 장이 제정ㆍ개정ㆍ폐지하려는 규칙안

5. 예산안ㆍ결산안 등 지방의회에 제출하는 안건 중 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건

별도의 위원회를 구성하지 않고 조례․규칙심의회에서 그 기능을 대행하도록 한 것은 두 위원회의 기능이 유사하다고 판단됨에 따라 업무의 효율성 등을 고려한 조치로 판단됨.

또한, 시장은 의견제출서가 제출된 날부터 30일 이내에 위원회 검토를 거쳐 검토 결과를 의견제출인에게 문서로 통보하도록 하되 의견제출서에 부족한 사항에 대한 보완기간은 산입하지 않도록 하여 통보기간을 명확히 규정함.

아울러, 불필요한 위원회 개최를 최소화하여 위원회의 효율적 운영을 도모하기 위해 제출된 의견 중 반복 및 중복 민원에 해당하는 경우 또는 단순한 자구 수정 등 경미한 내용인 경우 등은 위원회의 검토를 생략할 수 있도록 하였음.

<위원회의 검토를 생략할 수 있는 경우>

1.「민원 처리에 관한 법률」 제23조에 따른 반복 및 중복 민원에 해당하는 경우

2. 제출된 의견이 종전에 위원회의 검토를 거친 다른 의견제출인이 제출한 의견과 동일한 경우. 이 경우 동일한 내용의 의견제출인지 여부는 「민원 처리에 관한 법률」 제23조제3항에 따른다.

법 제23조(반복 및 중복 민원의 처리) ① 행정기관의 장은 민원인이 동일한 내용의 민원(법정민원을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우에는 2회 이상 그 처리결과를 통지하고, 그 후에 접수되는 민원에 대하여는 종결처리할 수 있다.

② 행정기관의 장은 민원인이 2개 이상의 행정기관에 제출한 동일한 내용의 민원을 다른 행정기관으로부터 이송받은 경우에도 제1항을 준용하여 처리할 수 있다.

③ 행정기관의 장은 제1항 및 제2항에 따른 동일한 내용의 민원인지 여부에 대하여는 해당 민원의 성격, 종전 민원과의 내용적 유사성ㆍ관련성 및 종전 민원과 동일한 답변을 할 수 밖에 없는 사정 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다.

3. 의견제출의 내용이 법령의 개정에 따른 것이거나 단순한 자구 수정 등 경미한 내용인 경우

다만, 의견검토는 위원회에서 검토기능을 하는 것으로 규정하고 있고, 안 제7조제6항에서 주민이 제출한 의견검토 절차의 세부적인 사항은 규칙으로 정하도록 명시하고 있는 바, 의견검토 과정에서 위원회 및 소관부서 간 역할에 대하여 혼선이 없도록 인천시 실정에 맞는 실효성 있는 절차를 구체적으로 마련해야 할 것으로 사료됨.

- 안 제8조는 시장은 검토 결과 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 경우에는 지체 없이 해당 규칙을 제정, 개정 또는 폐지해야 한다고 규정하는 사항임.

❍ (안 제9조 ~ 제10조) 차별대우의 금지 및 비밀 준수 의무를 규정

- 안 제9조 및 제10조는 주민이 의견제출하였다는 이유로 차별대우 또는 불이익조치 금지, 의견제출 처리 과정에서 알게 된 비밀 누설 금지 등을 규정하는 사항으로 주민의 신분보호를 통하여 주민참여를 활성화하기 위한 제도적 장치를 마련한 것으로 판단됨.

□ 종합검토의견

❍ 이 조례안은「지방자치법」개정에 따라 주민에게 규칙의 제정과 개정·폐지에 관한 의견 제출권을 부여하고, 그 절차를 조례로 규정하는 사항으로 그 취지와 입법근거는 타당하다고 사료됨.

특히, 그동안 규칙의 제정, 개정 및 폐지의 과정에 주민의 직접 참여할 수 있는 상세한 규정은 없었으나,  조례제정을 통해 주민의 참여 권한을 구체적․명시적으로 규정하는 등 주민생활에 영향을 미치는 정책 결정에 대한 주민참여권을 강화하여 지방자치 실현을 위한 초석 마련에 크게 기여할 것으로 판단됨.

다만, 지방자치법이 32년 만에 개정되어 진정한 지방자치분권시대를 앞두고 있으며 주민조례발안 및 주민감사청구 제도 등과 더불어 지방자치단체별 주민참여 활성화를 위한 제도적 장치 마련이 중요한 시기인 만큼, 효율적인 조례 운영을 통해 시민들이 인천시 정책 집행과정에 적극적으로 참여할 수 있도록 유도하고 주민주권 구현의 중요한 기능과 역할을 담당할 수 있도록 적극적인 시민홍보도 병행 추진해야 할 것임.

4. 질의 및 답변 요지

❍ 의견제출 부서에 부족한 사항을 보완 요청할 수 있도록 되어 있는데 이 경우 처리 기한이 30일인데 보완기간은 어떻게 처리 되는가?

⇒ (기획조정실장) 보완 제출기간은 제외됨. 행정절차법 시행령에서도 보완요구 기간은 산입하지 아니함.

❍ 지방자치법 관련해서, 이 조례 시행과 관련해서도 주민 홍보

적극 추진하기 바람.

⇒ (기획조정실장) 네, 잘 알겠음.

5. 토론요지 : 원안동의

가. 찬 성 : 5명(손민호, 남궁형, 백종빈, 조성혜, 김국환)

나. 반 대 : 0명

6. 심사결과 : 원안가결(재석위원 5명, 찬성 : 5명, 반대 : 0명)

7. 기타 사항 : 특이사항 없음

□ 붙임 인천광역시 규칙의 제정과 개정·폐지 의견 제출 등에 관한 조례안 1부.  끝.

[붙임1]

인천광역시 조례 제   호

인천광역시 규칙의 제정과 개정ㆍ폐지 의견 제출 등에

관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」 제20조에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(시장의 책무) ① 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 주민이 「지방자치법」(이하 “법”이라 한다) 제20조제1항에 따라 법 제29조에 따른 규칙(권리ㆍ의무와 직접 관련되는 사항으로 한정한다. 이하 같다)의 제정, 개정 또는 폐지와 관련된 의견을 제출(이하 “의견제출”이라 한다)한 경우에는 지방자치행정의 민주성과 책임성을 높이고 주민의 권익을 보호할 수 있도록 이를 최대한 존중하여 처리해야 한다.

② 시장은 주민이 쉽고 편리하게 의견제출을 할 수 있도록 필요한 조치를 해야 한다.

제3조(다른 조례와의 관계) 의견제출, 제출된 의견에 대한 검토 및 처리 절차 등에 관하여는 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에 따른다.

제4조(의견제출 제외 대상) 법 제20조제2항에 따라 다음 각 호의 사항은 의견제출 대상에서 제외한다.

1. 법령이나 조례를 위반하는 사항

2. 법령이나 조례에서 위임한 범위를 벗어나는 사항

제5조(의견제출 방법) ① 주민이 의견제출을 하려는 경우에는 규칙으로 정하는 의견제출서(전자문서를 포함하며, 이하 “의견제출서”라 한다)를 작성하여 시장에게 제출해야 한다.

② 의견제출서에는 의견제출의 취지와 이유를 명확하게 밝혀야 하고, 필요한 경우에는 참고자료를 붙일 수 있다.

③ 여러 사람이 공동으로 의견제출을 하는 경우에는 그 검토 결과를 통지받을 3명 이하의 대표자를 선정하여 이를 의견제출서에 표시해야 한다.

제6조(의견제출서의 보완요구 등) ① 시장은 제출받은 의견제출서에 부족한 사항이 있다고 판단되는 경우에는 보완사항 및 보완기간을 표시하여 의견제출을 한 사람(제5조제3항에 따라 공동으로 의견제출한 경우에는 그 대표자를 말하며, 이하 “의견제출인”이라 한다)에게 보완을 요구할 수 있다.

② 시장은 의견제출 사항이 다른 기관의 소관인 경우에는 지체 없이 이를 해당 기관에 이송하고, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 의견제출인에게 알려야 한다.

제7조(의견검토 및 결과통보 등) ① 시장은 규칙의 제정, 개정 또는 폐지와 관련된 의견을 검토하기 위하여 규칙의견검토위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

② 제1항에 따른 위원회의 기능은 「지방자치법 시행령」 제28조에 따라 설치된 인천광역시 조례․규칙심의회에서 대신한다.

③ 시장은 법 제20조제3항에 따라 의견제출서가 제출된 날부터 30일 이내에 검토 결과를 의견제출인에게 문서로 통보해야 한다. 이 경우 제6조제1항에 따른 보완기간은 산입하지 않는다.

④ 시장은 제1항에도 불구하고 규칙의 제정, 개정 또는 폐지와 관련된 의견이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원회의 검토를 생략할 수 있다.

1. 「민원 처리에 관한 법률」 제23조에 따른 반복 및 중복 민원에 해당하는 경우

2. 제출된 의견이 종전에 위원회의 검토를 거친 다른 의견제출인이 제출한 의견과 동일한 경우. 이 경우 동일한 내용의 의견제출인지 여부는 「민원 처리에 관한 법률」 제23조제3항에 따른다.

3. 의견제출의 내용이 법령의 개정에 따른 것이거나 단순한 자구 수정 등 경미한 내용인 경우

⑤ 제4항제1호 및 제2호에도 불구하고 검토결과를 변경하고자 하는 경우에는 위원회의 검토를 거쳐야 한다.

⑥ 제1항에 따른 의견검토 절차와 제3항에 따른 검토 결과 통보에 필요한 세부 사항은 규칙으로 정한다.

제8조(의견의 반영) 시장은 검토 결과 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 경우에는 지체 없이 해당 규칙을 제정, 개정 또는 폐지해야 한다.

제9조(차별대우의 금지 등) 시장은 주민이 의견제출하였다는 이유로 차별대우하거나 불이익조치를 해서는 아니 된다.

제10조(비밀 준수의 의무 등) 이 조례에 따른 의견제출 처리와 관련된 업무에 종사하거나 종사하였던 자는 그 처리 과정에서 알게 된 비밀을 누설해서는 아니 된다.

부      칙

이 조례는 2022년 1월 13일부터 시행한다.